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    潍坊:建立地方立法智库 支持地方立法工作

    作者:杨小龙   来源:潍坊市人大常委会法制工作委员会  时间:2019-04-30

    立法智库,即立法智囊机构、智囊团,是指由专家或专家机构组成的多学科的,根据立法者的需要,为立法者出谋划策、判断运筹的公共研究服务机构。潍坊市人大常委会法工委在借鉴外地经验的基础上,按照上级有关利用外脑支持立法的要求,依托党委机关、政府部门、高等院校、中介机构等党政、社会资源,建立地方立法智库,充分发挥其在理论研究和决策咨询方面的作用,灵活采取多种形式,在立法咨询、法条修改、项目论证、效果评估、人才培养等多个领域开展合作,支持潍坊市地方立法工作,提高地方立法质量,极大地提升了潍坊市地方立法的科学化、民主化水平。

    智库建设的必要性

    实现民主立法、开门立法的有效形式。现代立法被称为“阳光下的事业”,民主立法、开门立法是开展立法活动的一个基本要求,即社会各界、人民群众能够通过多种途径参与立法活动,表达诉求和主张,影响立法决策。建立立法智库,通过立法咨询、评估、论证等形式征求法律实务界、理论界精英的意见,是贯彻立法为民要求,实现民主立法、开门立法的有效形式。特别值得强调的是,利用智库建设形成的立法资源,进行的各种征集立法意见和建议的过程及其结果,与一般意义上的征求社会意见(如填写调查问卷,发布公告等)相比,具有明显的精英化的特征,对于立法活动的借鉴参考意义尤为直接和重要。

    寻求立法“最大公约数”的必然要求。法律是社会行为规则。规则要想管用,从根本上讲,在于得到社会公众的一致认可和遵守。一部公众爱戴、遵守的良法,一定是一部取得社会共识的法律。一次成功的立法,也一定是一次求同存异、求得公众诉求“最大公约数”的活动。通过智库的运作,地方立法可以更好地广开言路、集思广益,听取、收集各种利益诉求与主张,观察、了解各方的博弈与冲突,寻找为各方所接受的解决方案,最大程度地凝聚起社会共识,从而在法治的轨道上规范社会行为、调节社会关系,平衡社会利益、化解社会矛盾,实现以良法促发展、保善治的目标。

    解决经验不足、人才短缺的客观需要。潍坊是从2015年8月开始行使地方立法权,与上级和国务院较大市相比,立法工作起步晚、开展时间短,在客观上存在着立法经验不足,立法人才不多,相关体制机制亟待建立完善等问题。建立立法智库,可以充分利用党政、社会资源在法学理论研究和实务操作领域的优势,在立法人才的培养上获得很好的支持,对于满足立法决策和制度设计上的专业性要求,也有一定程度的帮助,是发挥设区市立法后发优势、实现立法“拿来主义”的有益探索,也是加快经验积累和人才成长,迅速打开立法工作局面的客观需要。

    主要做法

    聘请市人大常委会立法咨询专家。2015年6月18日,市十六届人大常委会第42次主任会议通过了《潍坊市人民代表大会常务委员会立法咨询专家工作规定》,提出“根据本市地方立法对专家咨询工作的需求,按照专业门类均衡、知识结构合理、人员规模适度的原则,建立立法咨询专家组”,“专家聘期从颁发聘书之日起开始,聘期三年”。2015年11月3日,市人大常委会召开立法咨询专家聘任仪式暨立法工作座谈会,按照地方立法的权限范围和实际需求,从大专院校、科研院所、律师中介机构和市直有关部门选聘了23名专业人士组成了市人大常委会立法咨询专家组。市人大常委会法工委根据专家履职档案的记录,按照参加一次活动500元的标准,每年年终给予相应的报酬。2019年1月17日,市十七届人大法制委员会举行第八次全体会议暨第二届市人大常委会立法咨询专家组成员聘任仪式,聘请专家26名。

    立法咨询专家的选聘坚持实用第一、兼顾代表性的原则,根据第一届专家履职情况和效果,在第二届选聘时注重吸收履职积极、建议较多领域的专家,从上图可以看出律师类专家(由3人增加为8人,比例由13%上升为30.8%)和高校教师类专家(由4人增加为6人,比例由17.4%上升为23.1%)比重有所增长,而公检法类专家则有所减少。

    建立市人大常委会地方立法研究服务基地。2016年4月19日,市十六届人大常委会第51次主任会议通过了《潍坊市人大常委会地方立法研究服务基地管理办法》,决定依托潍坊医学院、潍坊学院、山东求是和信律师事务所建立地方立法研究服务基地。2016年5月6日,市人大常委会举行地方立法研究服务基地授牌仪式,与三家单位签订服务协议并授牌。根据主任会议的决定,市人大常委会分别给予三家立法基地承办单位10万元的启动资金,并在今后的合作中按照一事一议的原则委托基地开展立法服务,支付相应的报酬。各立法基地于每年的一月份向市人大常委会报告上一年度的工作情况,包括已完成项目的情况、未完成项目的进展情况以及经费使用情况等。

    与西南政法大学开展地方立法校地合作。按照市人大常委会主任会议关于加强与高层次法学人才对接,借力高等院校智力优势支持地方立法工作的要求,市人大常委会法工委在前期考察调研的基础上,在报经主任会议研究决定后,与西南政法大学就地方立法开展校地合作进行了磋商,并于2017年11月24日,代表市人大常委会与西南政法大学举行地方立法合作协议签约仪式。根据协议约定,双方将在地方立法、人才培养、法治教育等方面进行全方位合作,并按照一事一议的原则支付相关报酬。

    与山东省委党校开展立法教研交流合作。2018年1月22日,山东省委党校授予市人大常委会法工委“中共山东省委党校教研基地”称号,就加强地方立法的理论研究和实践交流等课题进行了沟通交流,双方约定由省委党校选派教师来潍主讲法制讲座,由市人大常委会法工委派员根据省委党校的要求,不定期与党校教师团队开展地方立法经验总结和实践探索交流座谈,开展合作。省委党校副校长魏恩政、市人大常委会副主任范福生、市委党校常务副校长丁志伟出席仪式并致辞。

    委托其他法律中介机构开展论证评估。除以上合作形式外,市人大常委会法工委还根据工作需要,与山东鸢都英合律师事务所、潍坊政和法制服务中心两家法律中介机构开展了法规项目的评估和论证合作,并支付了相应的报酬。

    工作成效

    在三年多的地方立法实践中,以立法咨询专家组、立法基地、院校机构等为组成的立法智库,积极参与潍坊市立法工作,从专业领域、立法技术、人才培养等方面,提供智力支持和人才保障,取得了很好的效果。

    提出法规草案修改建议。制定地方性法规是地方立法的首要任务。从拥有地方立法权以来,潍坊市人大常委会先后制定颁布了7部地方性法规。为保证立法的科学性,提高法规质量,市人大常委会法工委在提出较为成熟的法规草案后(一般是在市人大常委会会议一审或二审后),要将法规草案递交立法智库征求修改意见。一是送市人大常委会立法咨询专家征求意见。根据法规规定事项所涉的主要领域,选取部分专业对口的立法咨询专家,将法规草案送交其提出修改意见。据统计,三年多来先后共收到21人次57条修改意见。二是委托立法基地征求意见。将法规草案送三家立法基地,由其按照专业对口的原则,将草案送院校相关专业或领域的教师、律师提出修改意见。三年多来先后收到三家立法基地36条修改意见。三是委托西南政法大学提出专业修改意见。按照一事一议的原则,由市人大常委会法工委与西南政法大学签订法规(草案)修改协议,由西南政法大学组织专家团队提出书面修改建议。截至目前,先后已就《潍坊市青州古城保护条例(草案)》和《潍坊市会展业促进条例(草案)》提出修改建议。

    开展法规项目的论证与评估。科学、准确的选择法规项目是五年立法规划和每年立法计划拟定工作的重要组成部分,而其实现前提就是扎实、深入的法规项目论证与评估工作。除此之外,随着潍坊市地方立法项目储备库建设工作的逐次展开,需要进行研究论证的法规项目已不再局限于每年立法计划的范围,越来越多的法规项目论证工作量多面广,迫切需要立法智库的支持和帮助。从目前来看,至少从量上分析,这方面的合作已经成为立法智库的重要作用所在。

    进行立法业务教育培训。发挥法学理论研究和教育资源优势,对潍坊市从事地方立法及其相关业务的工作人员进行教育培训,是潍坊市地方立法智库承担的重要职责,对于短时期内快速提升全市地方立法工作水平、加强立法知识储备和人才队伍建设具有重要作用。一是“请进来”,由立法智库单位派员来潍举办讲座。2017年12月8日,邀请校地合作单位西南政法大学教授徐以祥以“地方环境立法的问题和对策”为题举办市十七届人大常委会第二次法制讲座。2018年3月27日,邀请山东省委党校教授王庆德以“弘扬宪法精神 推进依宪治国”为题举办全市领导干部宪法辅导报告会暨市十七届人大常委会第三次法制讲座。二是“走出去”,利用立法智库平台开展立法业务学习培训。2018年5月6日至12日,在重庆地方立法校地合作单位西南政法大学举办全市立法和备案审查工作培训班,对市、县两级人大及其常委会以及有关方面的从事立法工作的人员64人进行专题培训。除此之外,按照约定,在立法智库单位举办立法课题的研讨座谈活动时,都要来函邀请潍坊市地方立法工作机构派员前往参加,3年多来,市人大常委会法工委先后有7次23人参加该项学习培训活动。

    潍坊市地方立法智库建设经过三年多来的实践,取得了一些成果。在推进这项工作的过程中,有以下几点启示:

    制度建设是立法智库实现规范化、契约式管理的基石。制度是管理的根本。在推行立法智库建设的过程中,市人大常委会十分重视加强智库的相关制度建设,先后制定出台了《潍坊市人民代表大会常务委员会立法咨询专家工作规定》《潍坊市人大常委会地方立法研究服务基地管理办法》《潍坊市人大常委会立法评估办法》《潍坊市人大常委会立法论证办法》等制度,这些制度为立法智库的运行提供了基本遵循,为常委会立法工作机构开展日常管理提供了政策依据,对实现立法智库的规范化、契约式管理具有重要作用。同时,也应当指出,制度是管长远的,但并不是一成不变的,立法者应当根据现实需要不断修补完善已经出台的制度,对一些暂时拿不准、处于探索中、尚未制定制度予以规范的工作,比如校地合作工作,要在经验成熟时及时制定相关制度,确认巩固已经取得的成果,规范指导今后的管理。

    既要“放手使用”,又不能“撒手不管”。对立法智库的使用,应当坚持“放手使用”的原则,即市人大常委会立法工作机构负责出题目、明方向、把进度,对于方案的拟定和实施、任务的具体承担乃至数据、结论的给出,均由立法智库独立自主完成,立法工作机构不作干涉,以保证充分发挥立法智库的积极性、主动性和相关数据、结论的客观性、可参考性。同时,也必须明确,这种“放手使用”是有限度的放手,是在人大主导下的使用,不能“撒手不管”,这是由立法智库以立法者需求为导向提供服务的“参谋”属性所决定。一般来说,立法智库提供的服务都是围绕一部地方性法规中的某一项制度设计或条款进行的论证、研究和修改,或者是对法规项目制定的必要性和可行性进行的一般研究和论证,是从属于立法机构的立法活动的。从已有的情况来看,立法智库还不能独立担当起地方性法规起草者的角色和职能,那种完全将一部法规的起草委托立法智库负责的做法在现实中效果并不好,撒手不管、只问结果式的使用并不适用于地方性法规的制定工作。

    合作形式可以进一步丰富。对照省外经验做法,地方立法工作机构与高等院校等智库之间的合作除了立法咨询、教育培训这两大领域外,还在干部的培养使用方面有所涉及。以上海、重庆等地为例,其高等院校法学院系负责人已经实现了与地方人大常委会立法工作机构负责人的干部交流使用,县级以下地方立法机构干部大多有在高等院校法学院系挂职或任职的经历。这种合作形式,可以使立法机构与立法智库成员单位之间更加熟悉、了解,立法者可以提高自身的理论素养和研究水平,智库成员单位可以对立法流程有切身的了解和体会,方便双方的深入密切合作。

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